梧州市中级人民法院
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新《条例》实施背景下的房屋拆迁司法应对研究
作者:张勇、彭泽连   发布时间:2014/08/14 19:50:44 文章出处:

   近年来,因房屋拆迁而引发的各类信访、上访、诉讼以及重大群体性案件呈上升趋势,恶性事件屡屡发生。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称新《条例》)已经在2011年1月21日开始施行,但是,违法拆迁行为仍然没有受到完全遏制。据报道,仅今年上半年,各地因强制拆迁致人伤亡的案件就多达11起。在此形势下,人民法院如何转变司法职能,妥善处理房屋拆迁纠纷,深入推进社会矛盾化解,是当前摆在人民法院面前的一项重大课题。

   一、房屋拆迁案件的现状

   (一)房屋拆迁案件的特点

   房屋拆迁事关财产权的限制、保护和城市的建设、发展,有着自身鲜明的特点:一是发生区域广泛;二是牵涉人员众多;三是矛盾尖锐突出;四是法律关系复杂;五是无法执行回转。对该类案件的裁判结果直接关系到人民群众的切身利益,关系到党和政府的工作大局,关系到社会的和谐稳定,社会各界一直给予严重关切,因此处理难度很大。

   (二)法院面临的形势和压力

   取消“行政强拆”后,由法院统一实施“司法强拆”。随着新《条例》的颁布实施,大量强制拆迁案件进入诉讼程序,法院因此面临着沉重的审判压力和严峻考验。法院在处理房屋拆迁案件中,如何调和其中复杂的关系以实现社会公正,特别是保护被拆迁人的合法权益,对建设和谐社会至关重要。

   二、对新《条例》实施背景下因房屋强制拆迁引发恶性案件的反思

   新《条例》对房屋拆迁的权力进行了重新配置,意图通过司法监督,有效制约不当行政行为,有效防止发生拆迁恶性事件。但遗憾的是,新《条例》未能完全防止强制拆迁致人伤亡案件的发生。对此,必须对当前强制拆迁案件进行深刻反思,从根本上预防该类案件。

   (一)房屋拆迁管理立法不完备。房屋拆迁过程中发生的矛盾,多因法律法规不完善而造成,具体表现在:第一、虽然我国《宪法》规定公民的住宅不受侵犯,但只要暴力拆迁、野蛮拆迁行为没有造成重大人员伤亡或者重大财产损失,依现行法律则难以追究该行为的法律责任;第二、涉及房屋拆迁的相关法律法规多为原则性规定,内容粗漏,标准不一,地方差异过大;第三、现行法律缺乏对土地使用权以及对拆迁造成隐性损失补偿的规定;第四、法律规范存在冲突,地方性法规、行政规章、规范性文件与上位法相抵触的情形比较普遍;第五、缺乏对弱势群体的保护制度;第六、缺乏有效的执行、监督机制。

   (二)司法权的有限审查与群众利益诉求渠道的有限性。当前,对强制拆迁的司法救济在程序上和实体上均遇到一些障碍,影响了拆迁当事人特别是被拆迁人的合法权利的救济。同时,司法审查的能力极其有限,大部分被拆迁人的要求无法通过诉讼途径得到满足。因此,司法救济途径与群众利益诉求渠道的有限性,是众多恶性案件发生的根源之一。

   (三)对房屋强制拆迁权力重新设置的合理性分析。新《条例》全面引入法院强制执行制度,以“司法强拆”替代“行政强拆”,其立法意图在于,通过司法机关协助行政机关完成房屋拆迁行为。笔者认为:首先,房屋拆迁案件本身就具有很强的行政性,因此很多事项不宜交由司法裁判,否则实体公正难以得到保障;另外,由法院实施强制拆迁,等于直接将法院置于矛盾中心,增加了法院难以抵御的社会压力。因此,新《条例》通过司法权制约行政权以避免恶性事件发生的立法意图,无疑使权力配置陷入错位及权利救济的困境之中。

   三、房屋拆迁案件的司法应对:裁执分离模式下相关理念、制度、措施的树立、构建与完善

   2011年5月6日,最高人民法院《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》第六条要求,各地各级法院要积极探索“裁执分离”模式。所谓“裁执分离”模式,是指法院仅裁定准予强制执行,具体实施则由行政机关负责。“裁执分离”模式与新《条例》单轨制的“司法强拆”相比,无疑具有权利救济和权力约束的优越性。笔者认为,“裁执分离”模式科学地反映了司法权力和行政权力的定位,是行政权、司法权的科学配置,有利于保障拆迁户的权益,保障拆迁工作的顺利进行,是实施拆迁的有效举措。避免拆迁恶性频发,不是简单实行“裁执分离”就能实现的,需要在“裁执分离”模式下对相关理念、制度、措施进行构建与完善,才能从根本上改变目前房屋强制拆迁的困境。

   (一)“裁执分离”模式下的三种执法理念

   人民法院审理房屋拆迁案件,首先应树立以下三种执法理念:1、为大局服务理念。把思想和行动统一到发展大局上来,把正确适用法律、服务大局、维护人民利益有机结合起来,妥善处理房屋拆迁案件,积极化解矛盾,快速平息争端。2、为民司法理念。坚持以人为本的科学发展观,落实司法为民各项措施,既要满足建设需要,更要注意维护被拆迁人的合法权益,切实帮助群众解决困难。3、依法独立行使审判权理念。通过公开、公正、独立、高效司法,提高法律权威。

   (二)“裁执分离”模式下的三项制度之完善

   为避免发生恶性事件,实现和谐拆迁,在“裁执分离”模式下,至少有以下三项法律制度应当予以完善:1、完善法制,消除制度冲突及其模糊性,为拆迁提供公正、公平的法律规定。2、完善对特困群体的救助制度,采用公益性补助、补贴等方法给予救助,解决特困群体的后顾之忧。3、完善适应市场经济要求的补偿制度,既要对因房屋拆迁造成的显性损失进行补偿,也要对各种隐性损失以及土地使用费进行补偿。

   (三)“裁执分离”模式下,在司法审查过程中完善当事人利益诉求渠道的四项举措

   在司法审查过程中完善当事人利益诉求渠道的举措包括:1、建立对补偿标准的合理性审查制度,赋予法院对非公益拆迁安置补偿裁决标准的司法变更权。2、构建行政附带民事诉讼制度,直接解决拆迁人与被拆迁人的民事纠纷。 3、构建行政调解制度,对于民事权利义务,允许当事人在不违反法律规定的情况下自由处分。 4、完善房屋拆迁案件的受案、审理渠道,注重对当事人权益的保护。

   (四)“裁执分离”模式下,严格司法审查权的四项措施

   在“裁执分离”模式下,必须以司法权对行政行为的严格审查为前提,主要有以下四项举措:1、严格把握公益拆迁与非公益拆迁的界限,防止商业性拆迁借公益拆迁的旗号侵犯公民的合法权利。2、从严审查拆迁行政案件。法院应当厘清对不同情况的不同审查标准。对于强制拆迁行政案件,应进行全面审查,对争议较大的案件,还应进行听证。3、严格非诉行政强制拆迁审查标准,严把立案关、审查关,坚持依法审查,不得背离公正、中立立场而迁就违法或不当的行政行为。4、严格控制先予执行,严格掌握先予执行的法律条件,慎用先予执行措施。

   (五)“裁执分离”模式下,完善司法审查权需落实的六项措施

   若妥善处理房屋拆迁纠纷,除了要完善相关制度外,还需要认真把握该类案件的特点与难点,认真研究该类案件的审判规律、审判方式方法,落实各项措施:1、加大对拆迁行政案件的异地管辖力度,防止和排除地方非法干预。2、确保诉讼进程的流畅性,保护当事人的诉权,提高诉讼效率。3、注重程序处理透明、公正,适时邀请检察机关、人大机关,群众代表等参与。4、注重调解,与拆迁人加强协调沟通,促使其在补偿安置方面予以适当让步。5、加强舆论引导,防止媒体对审判进行不当干扰,争取社会理解和支持。6、争取支持与配合。裁判法院应该积极取得上级法院和地方党委政府的支持,形成合力,稳步推进拆迁工作。

   四、“裁执模式”下对房屋拆迁行政部门的五项建议

   房屋强制拆迁是行政行为。笔者建议:1、政府应正确认识其权责,依法行使权力,充分尊重公民的合法权益;2、充分运用市场经济原理调节利益关系,依据市场价格合理补偿,维护被拆迁人的合法权益;3、严惩违法强拆、暴力拆迁行为,坚决惩处先拆后补行为;4、建立强制拆迁突发事件处置机制,保证拆迁工作有法可依、有章可循;5、营造良好拆迁氛围,加大宣传力度,完善拆迁纠纷矛盾排查调处机制,及时解决群众反映的问题,引导被拆迁户正确维权,争取把问题解决在萌芽状态。

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